2023年行政复议法修改的一个重要内容是“细化变更、确认违法等决定的适用情形，调整决定顺序，增加确认无效、责令履行行政协议等决定类型”，从而构建了以变更决定为核心的行政复议决定体系。这是一个可圈可点的巨大进步，更加贴切行政复议功能定位，行政复议也能够进一步避免程序空转，真正回应申请人诉求，实质化解行政争议，发挥出解决行政纠纷主渠道作用。
从理论上讲，行政复议建立在行政机关上下领导关系之上。复议机关作为上级领导机关，对行政行为的审查力度要远比法院深，而且，有权直接改变不适当的行政行为。而行政诉讼是司法权对行政权的监督，监督行政机关依法行使职权。在司法审查的深度上，法院却有所顾及，不能打破分权，以司法裁判直接代替行政决定，否则，法院就变成了行政机关的上级机关，抹去行政诉讼和行政复议之间的“楚界汉河”，司法权与行政权合二为一了。因此，“审得深”“变的多”，是行政复议和行政诉讼的重要区别。
但遗憾的是，这在以往历次行政复议立法中，包括行政复议条例（1990年）、行政复议法（1999年）、行政复议法实施条例（2007年），都未得到妥善处理。这或多或少影响了行政复议作用的充分发挥。在本次行政复议法修改中，这个问题得到充分重视，不仅调整了行政复议决定类型次序，建立了变更决定为核心的复议决定体系，还有意拉开与行政诉讼的审查层次，将“明显不当”改为“内容不适当”。
首先，“审得深”。行政复议法（1999年）第1条规定了行政复议的目的是“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”，然而，第28条却将“不当”进一步缩小为“明显不当”。同一部法律之内对审查深度却使用两个不同术语，已有不妥。但与行政诉讼法（1989年）第54条第（四）项规定的“显失公正”至少在用语上有区别。从文义解释上，“显失公正”似乎比“不当”“明显不当”要求高。“显失公正”是指实质违法，属于重大且明显的不公正。“不当”“明显不当”的外延应该更广，还包括一般意义上的显然不合理、不尽合理，尚未质变为违法。倘若如此，上述行文遣字姑且还算是体现了行政复议与行政诉讼之间的差异，但其实不然。当时行政复议立法参与者也是从实质违法意义上去阐述“明显不当”，比如，没有平等对待，与行政诉讼上的“显失公正”无实质不同。2014年行政诉讼法修改后，其中第70条第（六）项、第77条第1款又将先前的“显失公正”改为“明显不当”。至此，行政复议法和行政诉讼法在用词上的差别也不复存在。
2023年新修订的行政复议法注意到了上述无差别实为不妥，不再援用“明显不当”，回归了“内容适当”，与第1条“不当”保持一致。第63条第1款第（一）项规定，对于内容不适当的，可以变更。也就是说，不仅明显不当，就是一般不适当，复议机关都有权审查并作出变更决定。
这突破了以往在制度设计上仅将行政复议作为行政诉讼的配套制度，也打破了“能够复议的，就能诉讼。反之，亦然”之通常认识。现在，可以申请行政复议，不见得可以提起行政诉讼。新修订的行政复议法第10条规定才变得十分必要，有的放矢，对复议决定不服，要“依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼”。言下之意，只有对“明显不当”的行政行为，当事人才可以提起行政诉讼，对于一般意义上的“不适当”，复议决定就是终局决定了。
其次，“变的多”。从新修订的行政复议法第63条第1款规定看，对于事实清楚、证据确凿的，或者经过复议能够查清事实的，仅是未正确适用依据、内容不适当、理由不全面、不准确，允许复议机关直接作出变更决定。这显然比行政诉讼法（1989年）第54条第（四）项、行政诉讼法（2017年）第77条第1款规定的变更判决广得多。法院只能对“明显不当”的行政处罚决定，或者涉及对款额的确定、认定确有错误的行政决定判决变更。
因此，在救济方式上，行政复议与行政诉讼迥然不同。行政复议是建立在行政机关上下级关系之上。行政复议机关应当优先考虑变更决定，撤销并责令重做是例外。“能变，尽变。”与之相反，法院应当优先考虑判决撤销重做，判决变更只是例外。“能撤，先撤。”这体现了司法权对行政权的尊让，法院应当尊重行政机关的第一次判断，尽量不直接替代行政机关作出决定。
新修订的行政复议法第64条规定了撤销决定，理由与行政诉讼法（2017年）第70条规定的撤销判决差不多，包括主要事实不清、证据不足；违反法定程序；适用的依据不合法；超越职权或者滥用职权。但是，放到体系解释上，结合第63条变更决定，应该是在以下例外情形下，复议机关可以撤销并责令重做。第一，复议机关查明事实不清，且行政机关更有条件进一步查清事实。复议机关可以决定撤销，并责令行政机关重做。第二，复议机关查明程序违法，需要行政机关重新履行程序义务，复议机关可以决定撤销，责令行政机关重做。第三，必须由行政机关处理的事项，复议机关无法或不宜越俎代庖、亲力亲为，应当决定撤销、责令重做。比如，复议机关发现行政行为适用的依据不合法、超越职权或者滥用职权，但是，还是需要行政机关实质性处理有关问题，复议机关无法直接变更的，可以决定撤销并责令重做。
（作者系英国上市公司官网365法学院教授、博士生导师）
编辑：李华山
