【编者按】从2008年当选全国人大代表、全国人大法律委员会委员算起，周光权参与立法工作已经超过15年。在长期亲身经历、参与见证国家立法过程中，他对于人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体、民主决策是全过程人民民主的重要环节等理念有着真切而独到的理解，切身体会到全过程人民民主绝不是空洞的口号，而是在细节中一点一滴得到贯彻落实的民主，是植根中国大地、服务人民群众的生动实践。
3月13日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于修改立法法的决定。此次立法法修改的一大亮点，是把“坚持和发展全过程人民民主”写入其中，确保国家立法的各个环节都能充分聆听人民声音，为更好制定反映人民意愿、保障人民权益的法律提供了更加广泛的群众基础。审议立法法修正草案，是此次全国两会落实全过程人民民主生动实践的一个体现。
民主是全人类的共同价值，是各国人民的权利，而不是少数国家的专利。习近平总书记深刻指出，一个国家是不是民主，应该由这个国家的人民来评判，而不应该由外部少数人指手画脚来评判。2019年11月，习近平总书记在上海考察时提出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调要“发展全过程人民民主”。党的二十大报告指出，全过程人民民主“是最广泛、最真实、最管用的民主”；在“加强人民当家作主制度保障”部分又特别强调，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”
人心是最大的政治。通过坚持和发展全过程人民民主，我国成功解决了“超大规模民主难题”，使社会主义建设事业能够行稳致远。全过程人民民主既是理念要求，又是制度规则，也是实践行动。这要求我们从不同维度、多个层面学习领会，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求。这里主要从制度内涵这一视角，去观察全过程人民民主的影响和价值。
人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。我国实行人民代表大会制度的政体。人民代表大会制度是国家的根本政治制度，其运行也成为发展全过程人民民主的生动实践，立法机关通过公开、座谈、论证、咨询等各种方式，广泛征求和充分听取各方面意见，在民主基础上集中，最大限度地反映民情、吸纳民意、汇集民智，保证决策科学化、民主化，制定各项重大立法，都贯彻体现了全过程人民民主的要求。
立法过程中认真听取群众意见，为人民立法。在长期参与国家立法工作中，我的一个深刻感受是，立法越来越注重征求公众意见，民众的声音能够“直达高层”。比如，《个人所得税法修正案（草案）》面向社会公开征求意见时，在一个月内收到相关意见超过13万条；在《民法典》编纂过程中，先后10次通过中国人大网公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议。民众的呼吁与心声，一定会有回响。全国人大常委会法工委在法律草案征求完意见后，会把公众对某一个法律草案有多少条意见、集中在哪些方面、有没有相反的意见等，梳理形成文字材料提供给全国人大常委会或全国人大宪法和法律委员会会议审议时参考，参与审议者都能看到这些简报，群众有什么具体意见、焦点是什么、有哪些不同的意见，都非常清楚，民声民意民心，一目了然。此外，所有法律草案在提交全国人大常委会表决前，全国人大宪法和法律委员会都会召开一个专门的座谈会。受邀参加的人来自方方面面，但基本都会特邀一两位全国人大代表参加。有的代表本身是法律界专业人士，比如法官、检察官或律师，对法律有着较深的理解。他们带来的建议、资料普遍非常扎实，很有价值。这些意见极有可能在座谈会上被采纳，可以说是在“最后一刻”为立法机关贡献了智慧。
关注民众反映强烈的问题，急群众之所急。体现公平正义，保护人民权益，是党领导立法工作的重要出发点。在一段时期内，民众以及社会舆论最关注的问题，可能也是立法上值得特别考虑的问题。每年3月召开的全国人民代表大会，是充分展示全过程人民民主的平台，可以说是一堂生动的全过程人民民主公开课。会议期间，全国人民都能看到全国人大代表们是怎样实实在在地推进民主、实现民主的。将近3000名代表参加的大会，要审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、“两高”工作报告、法律草案。不少法律草案是代表们以议案、建议的形式推动形成的，群众反映最强烈的问题，都往往体现在这些议案或建议中。此外，在大会闭会期间，民众的关切也会通过民主参与的渠道即全国人大常委会得到反映和解决。比如，有一段时间，公开抛物伤及无辜的案件频发，社会各界非常关心。对于《民法典》中有关高空抛物的规定，全国人大常委会在审议《民法典》“物权编”过程中，反复讨论如何有效规制这类现象，最后写出了比较周密的条文。《刑法修正案（十一）》增设了高空抛物罪，也是立法过程中反复讨论的结果。这种反复讨论就是要回应群众关切，确保法律能真正代表、维护群众利益。又比如，《婚姻法》仅规定夫妻关系存续期间的财产为夫妻共同财产，夫妻债务也应共担。实践中，很多妇女在离婚后收到法院发来的应诉通知才知道离婚前丈夫欠下了巨额债务，有的人因此生活陷入绝境。而司法实践中也有很多案件确实是前夫伙同他人伪造证据骗取被害妇女财物。一段时期内，全国法院审理的类似案件很多，既涉及弱者权利保护，也涉及各种复杂关系的平衡，非常考验立法者的智慧。仅从2017年底到2018年初，很多全国人大代表都收到数百封关于修改相关规定的群众来信。我们一方面积极向最高人民法院反映相关情况，另一方面在全国人大常委会审议《民法典》“婚姻家庭编”时积极呼吁修改相关规定。在各方共同努力下，2020年通过的《民法典》第1064条规定，“夫妻一方在婚姻关系存续期间以个人名义超出家庭日常生活需要所负的债务，不属于夫妻共同债务”。这是在立法层面把公众最为关心的问题梳理出来、积极回应，填补了法律漏洞，做到了民有所呼、我有所应。
积极探索创新工作方法，广泛听取民众意见。在立法过程中，要了解真实情况，多数时候需要采用实地考察、深度调研的“笨办法”。比如，在制定《乡村振兴法》的过程中，立法者到田间地头与村民交流，最终让群众的意见在立法中得到准确呈现；为制定《黄河保护法》，全国人大宪法和法律委员会组成人员深入考察黄河流域的生态保护状况，听取老百姓的意见；在制定《噪声污染防治法》的过程中，立法者深入居民小区，向受到噪声干扰的群众了解他们最迫切的需求；在制定《资源税法》的过程中，立法参与人员深入到江西的一些采矿企业了解他们对资源税的看法，并和地方领导交换意见、召开基层代表参加的座谈会，听取他们对资源税征收及改革的意见，等等。此外，要实现全过程人民民主，还必须积极探索创新工作方法，拓宽听取民意的渠道。党的二十大报告明确提出要“建设好基层立法联系点”，这是新时代人大工作的创新发展。目前，全国人大常委会法工委在全国31个省（区、市）设立了32个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立基层立法联系点5500余个，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局。这些联系点已经成为让基层声音原汁原味抵达国家立法机关的“直通车”。其中，全国人大常委会的基层立法联系点都是精心挑选的，分布在不同区域。比如，东部有浙江省义乌市人大常委会，南部有广东省江门市江海区人大常委会，西部有贵州省毕节市人大常委会等。全国人大常委会根据立法相关主题，认真听取基层立法联系点的意见，以这种方式直接听取基层群众的意见。全国人大的立法会认真听取基层立法联系点的意见，体现了社会主义民主和法治建设的活力。比如，按照第十三届全国人大宪法和法律委员会的分工，我负责牵头修订《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》这两部法律。我曾带队到重庆、贵阳、毕节等地的基层立法联系点去看、去听、去了解。为确保留守儿童的权益得到保障，我们专门去贵州省毕节市的基层立法联系点听取意见，去一些学校、留守儿童照护点去看，召开座谈会等。通过基层立法联系点，人民群众的急难愁盼都尽可能在法律上有所体现并得到解决。
这些例子和细节，仅展示了全过程人民民主以人民代表大会的制度载体为依托的生动实践这一侧面。全过程人民民主的内涵极为丰富，在法治轨道上扎实推进各领域各层次的全过程人民民主还有很长的路要走，值得在今后进一步深入研究的问题也很多。但无论如何，只要我们坚定信心、上下求索，就一定能够走出一条适合中国国情的社会主义民主道路。
（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2023年第6期，作者：第十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会副主任委员，英国上市公司官网365法学院院长 周光权）
编辑：李华山
